Retos de la seguridad social Argentina en el siglo XXI

MINOLDO SOL; ENRIQUE PELÁEZ; IGNACIO RODRIGUEZ; PABLO VOMMARO

Desigualdades, exclusión y crisis de sustentabilidad en los sistemas previsionales de América Latina y el Caribe

CLACSO

Lugar: Buenos Aires; Año: 2018; p. 201 - 232

Los sistemas de pensiones comienzan a repensarse en el mundo entero.Aunque han sido los factores demográficos los que han acaparadoel protagonismo en los problemas de sostenibilidad, los cambios en elmundo del trabajo podrían constituir el principal factor explicativo delas dificultades de financiamiento para sistemas basados en cotizaciones.El desempleo, la emergencia de formas de contratación flexibilizadas,la persistencia de la informalidad en el caso de Latinoamérica,así como la implementación de políticas que, orientadas a estimular lacontratación de empleo, reducen en mayor o menor medida la cargade cotizaciones sobre los empleadores. Del otro lado, las obligacionesprevisionales pueden crecer ya sea por el incremento de personas quellegan a la vejez y el aumento de los años de supervivencia, ya sea porla expansión de la cobertura previsional en el marco de una políticasocial en la que los derechos de la vejez comienzan a adquirir unamayor relevancia, desde que son enunciados por instrumentos internacionalesde derechos humanos y desde que comienza a valorarseel aporte del trabajo no remunerado reproductivo y de cuidado, y laimportancia de los ingresos directos para la autonomía de las mujeres(otrora protegidas, principalmente, de forma indirecta, a través delingreso de sus maridos o pensiones por viudez).En un marco de rigidez de la base de financiamiento y expansiónde la población beneficiaria, los abordajes políticos, académicosy técnicos dirigen el análisis al cambio en la relación de apoyo entretrabajadores y dependientes mayores. Del deterioro de dicha relación,que se aprecia en las nuevas estructuras por edades de las poblaciones,se extraen conclusiones acerca de un grave problema de sostenibilidadque ?forzaría? a redefinir las edades de retiro, y motivaría aavanzar en iniciativas que estimulen mayores niveles de ahorro parala vejez, como el caso de los sistemas de capitalización privados. Cabenotar que detrás de esta última propuesta subyace la idea de que elproblema de sostenibilidad debe atenderse con una expansión de losrecursos, esto es, de la producción de riqueza, a la cual colaboraría ladisponibilidad de fondos de inversiones.En América Latina todas estas cuestiones se han planteado yacomo problemas vigentes, incluso en las últimas décadas, a pesar queen la región nos encontraríamos, todavía, dentro del periodo de ?bonodemográfico?. En el caso de Argentina, entre 2003 y 2005, por un lado,las finanzas previsionales mejoraron sustancialmente. Esto se debió enparte a la mejora de los indicadores laborales y al incremento de la recaudacióntributaria que era asignada a la Administración Nacional dela Seguridad Social (ANSES). También, a una política de recomposiciónde las cargas previsionales sobre los empleadores y a la recuperación delos aportes de los trabajadores, especialmente a partir de la re estatizacióndel sistema. Además, el desmantelamiento de las Administradorasde Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJPs) supuso la creación deun fondo de ahorro que generaba rentas y, con ello, una nueva fuentede ingresos genuinos. Por último, se dio continuidad la detracción deun porcentaje de la masa de impuestos coparticipables, que habían comenzadoa detraerse en tiempos de ?emergencia previsional?. Por otrolado, las erogaciones se expandieron también considerablemente en elperiodo. Esto debido a que se activaron mecanismos de acceso que, debilitandoen los hechos la lógica contributiva, permitieron una masivaincorporación de personas mayores a la protección y con una mínimasegmentación de la calidad, ya que accedieron con reconocimiento debeneficios contributivos, y en un contexto de mejora de los beneficiosmínimos en términos reales, junto con la reducción de la desigualdadde los beneficios que llevaron a reducir la distancias entre el beneficiomedio y mínimo. En los últimos dos años se ha iniciado claramente unanueva etapa, en la que ha irrumpido el discurso del ajuste en el marcode una revitalización del paradigma contributivo.Los recursos coparticipables que la Corte Suprema de Justicia dela Nación determinó que debían ser restituidos a las provincias en ausenciade un pacto de coparticipación que legitimara su direccionamiento a la ANSES, han comenzado a ser restituidos. Si bien el gobiernonacional comprometió suplirlos con recursos del tesoro nacional,esto parece constituir una medida provisoria y no una asignación genuina,en la medida que el creciente peso de la ANSES sobre los gastosdel gobierno nacional comienza a ser señalado como explicativo deldéficit fiscal general. Del lado de las erogaciones, el carácter expansivode la protección y la calidad no segmentada de los beneficios no contributivoshan comenzado a ser desplazados por medidas que refuerzanel carácter individual de la sustitución de ingresos1 y reconstituyen ladesigualdad de la calidad de protección entre los beneficiarios segúnhayan cotizado o no al sistema durante su vida activa. El acceso universala la protección, si bien no se ha eliminado, se ha segmentadofuertemente. En este marco se prepara una reforma previsional para elaño 2019, tal como prevé la ley aprobada en el año 2016.Ante una inminente discusión sobre el diseño de la protecciónsocial y las medidas ?forzadas? para conseguir su equilibrio contable,este trabajo propone explorar dos de las dimensiones que explicaríanel ?problema? de sostenibilidad y equilibrio de la seguridad social. En laprimera parte, abordaremos el impacto económico del envejecimientode la población, y puntualmente el caso de la Argentina, buscandocomprender si, en efecto, no existen recursos para afrontar los retosque dicho proceso supone, siendo el recorte un camino ?ineludible?.En este análisis consideraremos la importancia que tienen factoresdistributivos y, puntualmente el diseño de financiamiento contributivo,en las dificultades económicas que pueden aquejar a la seguridadsocial. En la segunda parte, analizaremos los diferentes componentesque explican la expansión de los egresos y la evolución de los recursosde financiamiento del sistema argentino de seguridad social. Con esteanálisis se busca comprender el rol que tiene, en los actuales desafíosdel sistema, el avance de facto en políticas de universalización cuyofinanciamiento no fue explícitamente definido y que requiere de abrirun debate para, a partir de las prioridades sociales consensuadas,avanzar en los compromisos que garanticen su financiamiento.