Un mejor Federalismo para Argentina. Una propuesta de cambio para la distribución de los recursos públicos

NADIN ARGAÑARAZ; SOFÍA DEVALLE; ARIEL ALEJANDRO BARRAUD; ALEJANDRA DANIELA CRISTINA

Córdoba

Jornada; 45º Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas; 2012

La modificación del sistema de coordinación financiera entre la nación y las provincias en nuestro país es un tema que cada cierta cantidad de años vuelve a insertarse en el centro del debate. El desequilibrio fiscal recurrente, la distribución primaria signada por el incumplimiento del mandato constitucional del piso de recursos hacia las provincias, las disparidades regionales intrínsecas de la distribución secundaria y el avance de recursos distribuidos que operan por fuera del sistema, son características del régimen actual que se vienen conjugando hace años, haciendo notorio y evidente que una reforma es tan necesaria como difícil de llevar a la práctica. 1. Propuestas recientes de reforma en la distribución de recursos En este contexto, aparecen propuestas como la eliminación de la precoparticipación del 15% de la masa bruta (destinada a ANSES) y la inclusión en el reparto de la totalidad de la recaudación del impuesto al cheque. Claramente, estas reformas constituyen solamente una modificación en la distribución primaria permitiendo a las provincias en su conjunto obtener más recursos en comparación con la situación actual, pero no se orientan a la resolución de cuestiones clave del federalismo como las disparidades regionales, ni establecen un mecanismo de financiamiento de la reforma, que de llevarse a cabo implicaría una reducción inmediata y sostenida de los ingresos de ANSES llevándola a incurrir en elevados déficits desde el momento mismo de su implementación. El principal efecto de la implementación de dichas reformas sería un muy fuerte avance en el coeficiente efectivo de distribución primaria de las provincias. 2. Una propuesta superadora Respecto de lo anterior, la propuesta que se presentará en el presente estudio tiene una serie de ventajas que la convierten en una alternativa superadora. El objetivo fundamental de la misma es lograr una mayor institucionalización de la distribución automática de los recursos públicos entre los distintos niveles de gobierno. A diferencia de las propuestas recientes, no se busca necesariamente que las provincias reciban más dinero, sino que se aseguren que la mayor parte de los fondos totales que finalmente le lleguen desde la Nación sean automáticos y dentro de un mismo sistema de coparticipación claramente legislado. La mayor simplicidad de funcionamiento del sistema es una de las claves de la propuesta. Se eliminan todas las detracciones especiales y precoparticipaciones, de manera tal que la conformación de la masa de recursos tributarios a repartir es clara y precisa: se integra por el 100% de todos los impuestos excepto los del comercio exterior y los recursos de la seguridad social. En la distribución de estos recursos entre niveles de gobierno, los porcentajes a emplear son explícitos y objetivos. Un aspecto que cabe recalcar es el funcionamiento de la reforma como un proceso de cambio que va cobrando mayor importancia con el transcurso del tiempo: se mantiene inicialmente la distribución existente de recursos (primaria y secundaria) y se la va modificando en el margen, a través del reparto diferencial del excedente de recursos respecto de un año base. Las ganancias de institucionalidad y claridad, se complementan con el tratamiento explícito de las alternativas de financiamiento de la reforma. En la propuesta, los mayores envíos automáticos de Nación serían contrarrestados con menores transferencias de capital, de manera tal de no afectar el balance fiscal del nivel superior de gobierno. Esta alternativa está siempre disponible, independientemente del tipo de reforma que se analice. Lo novedoso de esta propuesta es que a diferencia de las que se debaten actualmente, analiza la posibilidad en forma cuantitativa, mostrando su factibilidad de financiamiento a través de reasignación de partidas de gasto (transferencias de capital no automáticas). Esto se plantea en oposición a alternativas como la de eliminación de precoparticipación y coparticipación plena del impuesto al cheque, que requerirían adicionalmente de la reducción de gastos en otras partidas más inflexibles a la baja y/o de mayor conflictividad política (por ejemplo la eliminación del Fondo Federal Solidario). A su vez, mediante la consideración explícita en la propuesta de la ANSES como participante clave en el reparto de recursos, el organismo mantendría el equilibrio fiscal en la mayoría de los escenarios considerados. Por el contrario, las propuestas legislativas recientes, como se expresó, desfinancian al organismo encargado de la seguridad social en nuestro país, pero dejan esta cuestión clave sin resolver en forma explícita. Otra de las ventajas es que a través de la modificación gradual de los criterios de reparto secundario se obtendría una importante reducción de las disparidades regionales de capacidad de gasto público por habitante. En la estimación de los efectos posibles de la reforma se trabaja con un horizonte temporal de 5 años, pensando en que el gradualismo de la misma permita avanzar en un federalismo más ordenado y transparente, lo que facilitará contar con mayores elementos y partir desde una mejor posición institucional que la actual, para encarar acciones tendientes a la búsqueda de una convergencia con los sistemas de coordinación fiscal intergubernamental de federaciones que son referentes en la materia como Australia o Canadá.