CAPÍTULO 13: LÍMITES DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO con orientación en Ciencias Económicas

Barone, Lorenzo Daniel

Lugar: Córdoba; Año: 2018; p. 497 - 531

A. RESPONSABILIDAD DEL ESTADOEl concepto de responsabilidad es, probablemente, uno de los más utilizados, cotidianamente, al manejar un texto legal, leer el periódico, oír los noticiarios y de televisión, etc., nos encontramos con frases como «los ciudadanos? consideran al Gobierno responsable de la situación económica», «V. G. fue condenado como responsable de un delito de homicidio», etc. El término responsabilidad puede hacer referencia a las relaciones de causalidad, a la responsabilidad moral, a la política... y por último a la responsabilidad jurídica. Por todo ello, el concepto de «responsabilidad» se muestra como una referencia común para distintos ámbitos de la vida y de la actividad. La responsabilidad es uno de los conceptos jurídicos angulares de todo el ordenamiento jurídico, puesto que sin él nos resultaría muy difícil entender el Derecho, porque nos faltaría el elemento por el cual reacciona el ordenamiento jurídico ante el individuo que infringe un determinado precepto jurídico. En definitiva, la función coactiva del Derecho sería difícilmente comprensible sin el concepto de responsabilidad. Se encuentran manifestaciones de la responsabilidad jurídica en todos y cada uno de los sectores del derecho ? Derecho civil, penal, administrativo, mercantil, laboral, etc., teniendo en cada uno de ellos sus peculiaridades? y, por tanto, desde todas estas ramas, incluida la Filosofía Jurídica, se ha procedido, en mayor o menor grado a estudiar sus elementos, su forma de actuar, su justificación, que son distintos en muchas ocasiones, en definitiva, a definirla y a analizarla. Pero, pese a su importancia y la cantidad de palabras que los juristas le han dedicado, no podemos encontrar una definición clara, precisa y unívoca de responsabilidad jurídica. Si, en una primera aproximación, acudimos al Diccionario de la Lengua Española nos encontraremos con que en la segunda acepción de esta entrada se dice: «Deuda, obligación de reparar y satisfacer, por sí o por otro, a consecuencia de un delito, de una culpa o de otra causa legal».En el ámbito del derecho público constituye uno de sus principales temas el de la responsabilidad el Estado. Se trata de un tema que ha sido motivo de controversia entre los operadores del Derecho: desde la etapa inicial en la que se sostenía la irresponsabilidad absoluta del Estado, hasta su reconocimiento jurisprudencial por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación -aunque, con diferentes matices?, siempre ha generado opiniones encontradas, no sólo respecto del Estado como persona jurídica, sino también en lo que se refiere a la responsabilidad estatal que puede emanar de los daños provocados por los agentes y funcionarios públicos. Durante siglos se sostuvo el principio de la "irresponsabilidad del Estado". El concepto de soberanía fue el baluarte fundamental para el mantenimiento de tal principio. Se siguió en este tema el criterio del derecho inglés de que "el rey no puede errar". En el siglo XVIII, se adoptó en Prusia la figura del Fisco, acuñada en Roma, a fin de sostener la responsabilidad de los daños que produjese la Administración prusiana en su actividad, aunque para supuestos restringidos y con sustento en las normas del Derecho Privado. La Revolución Francesa no produjo cambio alguno en materia de responsabilidad, toda vez que sustituyó la soberanía del monarca por la soberanía del pueblo, articulada sobre la concepción roussoniana del predominio de la voluntad general, pero manteniendo el esquema de la responsabilidad estatal bajo la diferenciación entre actos de autoridad y actos de gestión.Sólo a partir del siglo XIX, se llegó a reconocer la responsabilidad del Estado cuando actuaba en ejercicio de prerrogativas de poder público, siendo relevante al respecto la labor del Consejo de Estado francés que, a partir de los casos "Blanco" y "Pelletier" (ambos resueltos en 1873), consagró en primer lugar la responsabilidad del Estado por faltas objetivas en la prestación de servicios públicos y aceptando luego la responsabilidad del Estado por actos judiciales y legislativos.Respecto de los antecedentes y evolución en materia de responsabilidad estatal en nuestro país podemos distinguir varias etapas: Primera etapa: Al comienzo de nuestra organización institucional, el Estado era considerado irresponsable por su accionar y no podía ser demandado. O sea, no podía ser llevado ante un tribunal de justicia para responder por los daños tanto los ocasionados por la administración propiamente dicha como por sus funcionarios. Segunda Etapa: Luego fue necesario obtener venia legislativa para demandar. Es decir, el Congreso tenía que autorizar por ley a quien quería iniciarle juicio al Estado.Tercera Etapa: Con el dictado de la ley 3952 (año 1900), ya no fue necesaria dicha autorización legal para accionar judicialmente contra este, pero si efectuar ?ineludiblemente- una reclamación administrativa previa. Sin embargo, se mantenían trabas para hacer responsable plenamente al Estado Nacional por su obrar licito o ilegal. Cuarta Etapa: El panorama anteriormente descripto cambió en Argentina a partir del año 1933, oportunidad en la que la Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció declarando la responsabilidad estatal de modo claro y contundente en el caso ?Devoto? (Fallos 169:111) (año 1933). Tomas Devoto y cia., una empresa arrendataria de un establecimiento agropecuario en Gualeguaychú, Entre Ríos demandó al Estado Nacional en virtud de los daños generados por un incendio provocado por las chispas de un brasero utilizado por una cuadrilla de empleados del Telégrafo Nacional en dicho campo. En su sentencia, la Corte resolvió que el Estado era tan responsable de sus actos y omisiones como cualquier otra persona, de acuerdo con las normas del Código Civil (particularmente los arts. 1109 y 1113). Por eso el incendio, aun el causado por culpa o negligencia, hacia nacer la obligación de reparar los daños ocasionados conforme el criterio plasmado en el pronunciamiento. Cabe señalar que en el fallo se pasó por alto ?sin siquiera mencionarlo? el obstáculo que significaba el artículo 43 del Código Civil que impedía responsabilizar a las personas jurídicas por los hechos de sus dependientes.Esta postura jurisprudencial se acentuó con la reforma al art. 43 del Código Civil, mediante el dictado de la Ley 17.711, pues en su nueva redacción posibilitaba responsabilizar a la persona jurídica por los daños que causen quienes las dirijan o administren y sus dependientes, desde entonces el Estado (nacional, provincial y municipal) como sus funcionarios han respondido plena e integralmente por sus actos y omisiones conforme las reglas del Código Civil y hasta el dictado de la Ley 26944 de Responsabilidad del Estado. Quinta Etapa: La que nace a partir del dictado de la Ley 26944 (año 2014) que regula de manera expresa la Responsabilidad del Estado Nacional invitando a las Provincias a que se adhieran a sus disposiciones, sin perjuicio de que tienen la atribución de concretar su propia regulación normativa respecto de la responsabilidad del Estado Provincial.